食品安全问题发生及防治措施研究

  

  摘要:随着经济社会不断进步,经济全球化不断深入发展,人们饮食文化日益多样化,食品卫生与安全成为备受关注的热门话题“肯德基添加剂加水=豆浆”,“双汇瘦肉精”,“地沟油”,还有最近的“家乐福更换标签售过期食品”等,接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了人们对食品安全的高度关注,要重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题,更要加大对食品安全的监管力度。本文简要介绍了我国目前食品安全问题的基本情况,并分析了产生食品安全问题的原因,提出如何构建食品安全危机管理机制及防治措施。

  关键词:食品安全,公共安全,防治措施

  前言

  国以民为本,民以食为天,食以安为先。社会各阶层中的人无论年龄、地位、收入每天都离不开吃,因而食品安全必定是社会最为关注的问题。近年来,我国相继发生食品安全事件,不仅对广大人民群众的生命健康构成严重的威胁,也为国家公共卫生领域敲响了警钟。随着食品安全事件的频频发生,人们群众越来越重视食品安全问题,使得食品安全危机上升为社会层面的危机问题,甚至有可能演变成为政府信任危机,将对社会秩序的稳定产生严重的影响。从今年的几起食品安全报道看,食品安全危机的产生、发展都呈现出非线性特点。这是因为危机造成的结果会受到各种各样因素的影响,如个人信仰、心理、文化、社会、法律、法规、大众传媒、企业规模、风险策略、知名度等。
因此,我国相关部门必须对我国食品安全危机管理机制,进行不断地加强与改善,并推行相关的安全管理对策,才能有效地减少或杜绝食品安全事件,重获各方信任。

  一、 我国食品安全存在的问题

  近几年,虽然我国不断加大食品安全的监管力度,但“肯德基添加剂加水=豆浆”,还有最近的“家乐福更换标签售过期食品”思念、“三全凌速冻水饺”等事件频频发生,此外,涉及到因食品添加违禁物质造成的食物中毒事件时有发生。目前,我国的食品安全监管采取分段监管的方式,比如农产品种植的环节归农业部管,产出的产品质量归卫生部管,从生产到流通,农业部、卫生部、质检总局和工商各管一段,几个部门并没有形成合力,部门配合协作还存在一些问题。对于整个食品产业链条的监管,不是“无缝的”。
我国现代社会发展晚、起点低,各部分、部门整合程度低,制度规范监管不到位,衍生出中国的食品安全问题。

  食品流通领域秩序混乱。全国食品经营企业大多为个体工商户,缺乏必要的食品储运设施,缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施,使造假者有机可乘,甚至有些不法企业贪图私利,蓄意出售过期或变质食品。

  加工领域安全状况不容乐观。我国食品生产企业多、规模偏小,在目前100多万家食品企业中约70%是10人以下的家庭作坊式企业,缺乏生产合格食品的必备条件。而相对较具规模的食品企业,由于体制等多种原因,在质量管理、产品开发、市场经营等方面观念滞后,产品质量不容乐观。食品安全监管部门职能不清,监管不力。由于食品安全的监管是一项复杂的系统工程,它涉及到的相关政府部门多、范围广。我国目前涉及到的食品安全监管部门有农业部、卫生部、食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局等,但各个部门之间职能交叉、职责不清,甚至有的相掣肘,造成食品安全监管乏力和监管资源分散,没有形成合力,也没有建立起长效监管机制。另外越权执法、违规执法、消极执法、执政不作为等,严重影响了监督管理的执法效果。

  食品安全标准技术含量低、不统一、不完善。据统计,我国共有食品标准约3500项,其中与食品安全相关的标准约2600多项,已基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准、检验方法标准等组成的较为完善的食品监督管理标准体系,但这些标准还没有真正充分发挥作用。原因在于一是标准分散于多个部门,使食品安全标准既有交叉重复,又有空白。二是标准不配套,不仅表现在标准个体之间,更表现在从生产到流通过程中。三是标准技术含量低,特别是与国际现行标准之间存在不小的差距。国家标准只有40%等同或等效采用国际标准,行业标准更是只有14.63%覆盖面远远不够。

  二、当前我国食品安全问题主要特点

  一是问题食品的涉及面越来越广。问题食品已从过去的粮油肉禽蛋菜豆制品、水产品等传统主副食品,扩展到水果、酒类、南北干货类、奶制品、炒货食品等,呈立体式、全方位态势。

  二是问题食品的危害程度越来越深,已从食品外部的卫生危害走向了食品内部的安全危害。过去只注意食品细菌总数,现在是深入食品内部的农药、化肥、化学品残留。

  三是制毒制劣手段越来越多样、越来越“深入”、手法越来越隐蔽,从食品外部的走向内部的、从物理的走向化学的。从曝光的有毒有害食品看,犯罪分子制毒制假手法花样翻新、五花八门。正是不怕你做不到,就怕你想不到。

  三、食品安全问题产生的原因

  由于相关部门对食品安全生产的操作监管不力,使得中国食品行业严重违规、违法生产销售不合格食品的现象屡禁不止。中国的食品监管一直采取分段管理为主、品种管理为辅的方法,在实际的操作过程中,各职能部门之间要么会出现争着监管、重复执法的现象,要么会出现争着不管、相互推诿扯皮的现象,这就给某些食品行业违法生产、销售不合格食品提供了可乘之机。

  消费者缺乏食品方面的常识,也可能会引起食物安全问题的产生。首先,消费者缺乏购买安全食品的常识。中国众多的消费者由于收入水平低下,没有足够的消费能力,加上缺乏相应的常识,所以在购买食品时安全意识淡漠,往往只图便宜,不顾及食品的质量、卫生问题。还有一些消费者在购买便宜食品、特价食品、无质量保证食品时,总是抱着侥幸心理,认为大家都在买,并且别人过去多年吃这些便宜食品也没吃出什么问题,现在再吃也不会有事,在消费者这种心理的支持下,就为问题食品的销售打开了门路。其次,很多消费者缺乏科学食用食物的常识,由此可能会引发一些疾病的产生,甚至导致食物中毒事件的发生。例如,在2009年8-10月,北京市丰台区已经连续发生4起扁豆中毒事件,发病人数达64人。据调查表明,中毒的主要原因是烹饪者未将扁豆煮熟、炒熟。其实像扁豆、豌豆、四季豆这三种蔬菜,其本身含有天然毒素,如果对它们加热不完全就被人们食用,则可能会引起人们的食物中毒。人们在炒菜时如果事先了解了这些基本常识,就可以避免这类食物中毒事情的发生。

  3.食品安全监管部门职能不清,监管不力。由于食品安全的监管是一项复杂的系统工程,它涉及到的相关政府部门多、范围广。我国目前涉及到的食品安全监管部门有农业部、卫生部、食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局等,但各个部门之间职能交叉、职责不清,甚至有的相掣肘,造成食品安全监管乏力和监管资源分散,没有形成合力,也没有建立起长效监管机制。另外越权执法、违规执法、消极执法、执政不作为等,严重影响了监督管理的执法效果。

  4.食品安全监管缺乏威慑力。目前我国对于违反食品卫生规定而导致食品安全问题的处罚力度不够,缺乏应有的威慑力。例如在《食品卫生法》第三十九条规定“生产经营不符合卫生标准的食品造成食物中毒事故或其他食源性疾患的,责令停止生产经营,销毁导致食物中毒或其他食源性疾患的食品,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处以一千元以上五万元以下的罚款”。显然,相比西方发达国家极其严厉的惩罚力度甚至倾家荡产的违法成本而言,我国的食品安全监管的威慑力多么的微不足道。正因如此,我国制假售假之风屡禁不止,低劣产品充斥市场。

  5.在我国,科研落后,认识不足也是食品安全问题出现的主要原因之一。比如在食品添加剂方面,中国的科研要远远落后于国外,就会出现国外禁用而国内推广的尴尬;由于我国在使用添加剂上往往缺乏自主科学研究,简单拿来,比较盲目,同时外国有大量的添加剂企业在中国,他们掌握大量添加剂的信息,有些在国外遭到质疑卖不掉的添加剂都跑到中国来推销,他们宣传添加剂有多么好,而我们也没有认真地做过实验,听外国人说好就好。由于技术广泛传播,类似“毒豇豆”的情况屡禁不止,食品安全问题屡屡出现。

  6.国食品安全问题具体体现在制约乏力,道德缺失上;小、散、乱,中国的食品工业的现状也是企业分散、技术薄弱、装备落后;中国目前还没有真正形成跨地区按照产业链和价值链整合的食品龙头企业,食品企业数量比较多、规模比较小,对于法律、道德等方面的认识相对较弱。
这种现状的直接结果是市场竞争剧烈,为了生存,降低直接的生产经营成本,在利益的驱动下,非常容易出现以次充好、以假充真等各种引发食品安全问题的行为。

  7.未全面采用与国际接轨的危险性评估技术和控制技术

  危险性评估是WTO和国际食品法典委员会(CAC)用于制定食品安全法律、法规和标准的必要技术措施,也是评估食品安全技术措施有效性的重要手段,而我国现有的食品安全技术措施与国际水平不接轨的原因之一即是没有广泛采用危险性评估技术,特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估。近年来,发达国家建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全,广泛采用“良好农业规范”(GAP)、“良好生产规范”(GMP)和危害分析与关键控制点分析(HACCP)等先进的安全控制技术,对提高食品质量安全十分有效。而在实施GAP、GVP的源头治理方面,中国的科学数据尚不充分;在采用HACCP方面食品企业才刚刚开始,缺少覆盖各行业的HACCP指导原则和评价标准

  综上所述,我国食品安全问题是整个社会各方面整合程度低、社会文化失调、及社会道德规范的消逝的综合结果,任何单个个人、团体无法负全责;要解决这个问题,必须从制度创新、文化进步、思想教育学习等方面下手,系统地解决这个问题。

  四、如何解决我国食品安全问题

  从制度方面:我们要建立一个统一、权威、高效的食品安全监管机构,逐步实现责、权、利相统一的现代食品安全控制体系。当前食品安全执法主体面临着两大难题:一是执法监督体系尚未完全理顺,职责分工不明;二是各部门在食品安全体制建设,检验、监测体系建设,风险控制体系建设中,缺乏统一协调和统筹规划。针对这一现象,我们认为要从管理源头做起,尽早成立一个部门或者一个机构专门行使食品安全监管职能,统一组织、协调、管理与食品安全有关各部门的工作,逐步建立现代食品安全控制体系,通过实施科学的协调一致的监测、监控、执法、科研、教育计划,就可以对食品从生产、加工、包装、储运、销售和进出口等多个环节进行严格的监管。

  从科学文化方面,我们要建立健全食品安全标准和检验检测体系。全面建立与食品安全有关的产品和卫生标准,构建食品安全标准体系,在全社会进行公示。不仅使执法部门之间标准一致,信息共享,执法有章可循,而且增强全社会公民的防范监督意识。同时,充分发挥农业、质检、卫生、商务等部门检测机构的作用,完善检验检测体系,严格资质审核,逐步面向社会,实现资源共享。不搞重复建设,实现检测信息共享,避免不必要的重复检测。从而保证上市销售食品的卫生质量符合健康标准的要求。

  从思想教育方面,食品安全危机背后是信任危机,我们要建立健全保障食品安全的行业自律机制。食品生产经营企业的信用自律对保证食品安全也是尤为重要的。所以,我们必须加快食品安全信用体系建设,建立食品流通企业行业信用标准,建立健全食品生产、经营企业质量档案和食品安全监管信用档案,强化食品加工企业、食品市场经营者第一责任人意识,实施上市销售食品安全责任制,推动食品市场建立经营者和商品“黑名单”、“黄牌警告”制度。制定和完善行业行为规范和道德规范。加强对经营者的法制和诚信教育,督促企业提高诚信意识、质量意识和守法经营的自觉性,从而建立健全保障食品安全的行业自律机制,更好地对消费者负责。

  五、建立和完善食品安全预警预报机制

  基于食品安全危机事件的预示性考虑,可以根据危机事件发生的常态规律,进一步加强对危机事件的分析,再结合我国食品安全的规范标准,建立一个可以分析、管理和控制的食品安全危机预警机制。简单讲,食品安全预警机制建立在对食品安全信息和风险信息的评估基础上,根据评估分析的结果,对即将可能发生的食品危机事件做出准备和预报,一定程度上可以减少或杜绝食品危机事件的发生。
根据我国目前食品安全的严峻现势,政府应通过建立快速高效的预警预报体系,以确保局势得到控制。预警机制的有效措施如下:

  一是建立专门的分析预警部门和实施预警情报统计报告制度。建立健全情报信息网络。广泛搜集情报,拓宽情报信息来源,做好情报信息系统的基础性工作。通过各级质监部门对市场行情进行监控分析,发现的问题及分析结果,定期上报统计数据经汇总,找出不安全因素,及早处理。形成一个覆盖全国的情报网络系统。同时参照金融、海关、税收等行业的经验,做好这项工作。

  二是建立分析预警联动机制,与工商、卫生、物价等相关部门建立联系,对可能出现的食品安全问题进行信息共享。

  三是建立健全行业产品监测指标体系。监测指标体系包括行业产品质量动态、食品添加剂等化学物质使用量及使用状态、国内同类产品产量、销售量、销售额、库存、利润率以及市场价格等,还包括新产品开发结果等。

  四是探索食品安全预警的分析方法。目前,其他行业采用的方法是定量与定性分析相结合。定量部分主要根据获取的监测数据,从影响食品安全的要素影响等方面,运用预警数学模型,定量判定食品安全是否存在隐患。定性部分主要是建立专家系统,根据监测食品质量状况和对其产生影响的各层次因素,建立阶梯层次结构和判断矩阵,各专家依据知识和经验,填写汇总表。再根据专家汇总情况确定相关限值,计算各因素权重,通过逻辑运算,算出专家评估指数,从而判定食品质量是否存在安全隐患。

  五是建立食品安全风险评估机制。通过启动食品安全风险评价体系建设工作,就风险评估技术及有关数据资料与发达国家加强交流,及时获取来自其他国家的危险性评价资料。并就我国一些具有特色的食品加工技术、影响因素开展前瞻的食品安全风险评价,以便对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置。

  六是建立统一协调的食品安全信息平台。通过建立统一协调的食品安全信息平台,实现互联互通和资源共享,逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警预报指标体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全事故和隐患做到早发现、早预防、早整治、早解决,把突发的、潜在的食品安全风险降到最小,以全面提升我国食品安全监管的效率。

  七建立健全食品安全社会信用体系。党的“十六大”报告提出“整顿和规范市场经济秩序,健全现代市场经济的社会信用体系”,十六届三中全会也曾经提出“要增强全社会的信用意识,形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”。在这两个大背景下,我国食品安全的社会信用体系的建立是大势所趋。食品安全社会信用体系是以完善的食品安全社会信用制度为保障,以真实的食品安全信用信息为基础,以科学的食品安全信用风险分析为依据,以公正的食品安全信用服务机构为依托,以食品安全问题记录为重要参考而形成的信用评估评级、信用报告、信用披露等企业外部食品安全信用管理体系。我国应当加紧在质检总局的统一安排下,建立起以企业质量档案为基础的较为完善的质量信用监管体系,以及包括查询系统、评价系统和反馈系统等科学的服务系统,以促进我国食品市场的繁荣和经济的发展。

  六、完善我国食品安全监管体系的控制措施

  在完善食品安全检验检测制度方面,应建立多层级专业的检验检测机构,负责接受行政机构或者个人委托对食品检验检测,并对一定时期内的检验检测结果综合分析向有关部门报告,这些机构属于社会组织,不具备处罚权;按区域有重点地对食品安全问题集中地区特别是农村定期派遣一定数量的食品卫生和家畜家禽检测人员,将食品安全检测工作直接深入最基层,从源头预防食品的污染;聘请流行病学专家、微生物学家以及其他食品科研专家,采取与食品安全检测人员共同进驻食品加工厂、饲养场、销售点等方式,对食品供应的各个环节进行全方位的监管;建立食品检验检测巡检制度,上级对下级地区、平级不同地区不定期巡回抽检,以防止地方保护主义现象。食品安全涉及社会整体利益,传统监管方式已经不适应当前社会对监管的需求,为此我们通过对现有食品安全监管方式的分析,积极探索新型多元食品安全监管方式以提高食品安全监管的有效性;但这并不代表一些传统监管方式不重要,而是希望将强制监管与非强制监管、过程监管与结果监管、硬性手段与软性手段多方结合,以取得更好的监管效果。

  做到以下控制措施:

  加快认证体系建设。将无公害农产品、绿色食品、有机食品的认证工作纳入法制轨道,明确各类认证的法律地位,理顺相互之间的关系。并在此基础上,积极推行GMP(良好农业规范)、HACCP(危害分析与关键控制点)体系认证。

  2.改善检测设备。加大资金投入,积极引进和研制先进的检测设备,努力缩小与发达国家在检验检疫硬件方面的差距。

  3.建立统一的食品安全检测信息共享平台。将食品安全检测技术与信息技术、网络通讯等先进技术相结合,构建统一的覆盖北京、辐射全国的食品安全检测信息共享平台,建立北京市食品检测数据服务中心,为食品安全风险预警打下坚实的基础。主要包括:制定食品安全检测数据信息交换标准;搭建食品安全检测数据服务中心;采集质监、工商、卫生、农业监督抽查详细检测数据;采集委托检验的主要检测数据信息;及时为百姓、企业和政府提供检测信息服务;统一向媒体提供统一的食品安全信息。

  4.提高检测能力。尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室,为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。要提高食品安全领域的科技水平,重点在关键检测技术、危险性评估技术、关键控制技术和食品安全标准等方面组织科技攻关研究。

  此外,要成立一个政府性质的食品安全危机管理机构。当食品危机事件发生时,有一个专门的政府机构对危机事件做出快速反映,进行及时有效地处理,而不是临时组织而成的部门。以权威专家为中心,建立一个社会性组织。可以有效地解读关于食品安全的各种信息,进而避免安全危机事件的发生。

  七、建食品安全危机管理的风险评估体系

  尽管我国发生了很多起食品安全危机事件,但是我们国家并没有形成一套成熟的食品安全管理评估系统。为了能够更好地对危机事件的社会损失和经济损失做出客观的评价,需要建立食品安全危机管理评估体系,以提高对食品危机事件的管理水平。食品安全危机的发生必然会对政治、经济、社会等众多方面产生负面影响,我们不仅要做好危机事件的善后工作,也要对其整个过程进行评估。评估的作用在于,可以有效系统地分析危机事件,对改善和加强食品安全危机的预警机制具有重大的影响。

  以我国食品安全风险预警为基础,依托食品安全检测数据共享平台,建立科学的检测数据风险预警模型,组建一个由卫生、农业、工商、质监、商业等多方面的食品安全检测专家组成的北京食品安全检测风险预警专家委员会,建立专家评估制度,对敏感性问题、行业性问题、区域性问题及时进行评估并发布预警通报,形成长效机制。

  关于国家级食品安全风险评估、风险交流专业机构职责的设想:

  1、“国家食品安全风险评估机构”负责建立日常和危机管理所需的风险评估工作机制。主要职能:(1)在日常工作中,对食品中的各种健康影响因素进行评估,确定监管重点;(2)为地方管理机构提供专业指导;(3)在突发事件中,协调组织相关部门开展评估,向政府部门提供权威的评估结果。

  2、“国家食品安全风险交流机构”负责建立日常和危机管理所需的风险交流工作机制。主要职能:(1)在日常工作中,汇集分析国内外食品安全舆情;(2)研究适合我国国情的风险交流策略并组织实施信息交流活动;(3)在突发事件中,根据风险评估结果为政府提供书面材料,并通过易于理解的方式帮助公众树立正确的认识。

  新建部门以“国家食品安全风险评估与交流中心”命名,对上述风险评估、风险交流两个机构统一管理,应该是接近于理想状态的组织结构。这个“中心”是设置在某个国家部委还是作为独立的专业部门较适合,还需要进一步论证。

  八、 重视食品安全预防措施,强调食品安全管理的公开性和透明度

  在食品安全管理方面,多数国家都强调对风险的全面防范与管理,并充分保障公众对食品安全状况的知情权。一方面强化对食品中是否含有对人类健康不利因素的研究,分析可能带来风险因素的特征与性质、影响范围、时间、人群和程度,并采取各种措施来防范食品安全问题的发生;另一方面通过增强食品安全管理的公开性和透明程度,让社会公众参与其中,可使相关制度更加完善、管理更为有效,同时也能增强公众对食品安全管理的信心。

  强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度,建立有效的食品安全信息系统,通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等,使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。同时,政府还应提供平台让消费者参与食品安全管理,并加强对媒体的管理,要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会,不得炒作新闻,制造轰动效应牟取利益,造成消费者对食品安全的恐慌。政府在制定行政法规时,允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息,并进行评论,确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。

  总结

  食品安全事件所暴露的体制问题和道德缺失,也向全社会发出了预警信号。在一个国家的文明框架中,道德与法律唇齿相依,缺一不可。必须做到依法治国和以德治国并举,在我们完善社会主义市场经济、推进现代化建设的进程中,完善现有法律法规所存在的问题,填补在执法过程中出现的法律空白和盲点,加大执法力度,使食品安全问题能够有法可依,同时为道德建设提供强而有力的法律保障,同时一刻也不能放松道德建设,只有在全社会开展社会主义荣辱观教育,大力加强公民道德、职业道德、企业道德、社会道德建设,在全社会形成诚信守法的良好环境,才能有效构筑牢固的社会文明防线,全面推进经济社会的科学发展。

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